代理机构异地开展业务时，需在当地办理备案手续，这是财政部第61号令中明确规定的。但在不少代理机构看来，这个备案程序在一些地方似乎有抬高门槛之嫌。 遍地开花的备案要求 “很多外地所谓的甲级代理机构来本省做项目，就那么几个人，也没有自己的场地，更不了解本地政策。但是就因为他们拥有甲级代理资质，就可以在本省代理大额项目，用什么来保障他们有完成项目的能力？”河南省财政厅政府采购监督管理处的宋熙文曾这样问记者。去年颁布的《河南省财政厅关于开展政府采购代理机构资格认定和备案工作的通知》中要求异地甲级代理机构备案时需提交在河南省区域内固定营业场所证明，并要求该营业场所条件参照该省乙级政府采购代理机构要求。 不止在河南省，根据公开的管理办法，记者采访发现，贵州、天津、江苏等省市也在备案时对异地代理机构提出了诸如经营场所、常设机构等要求。对照61号令，这几项显然是超越企业法人营业执照、税务登记证副本、《资格证书》复印件等61号令明确要求的备案条件的。 那么地方政府采购监督管理部门为什么要这么做呢？一位受访者表示，这么做实属无奈。“没有场地就难以规范操作，这是事实，若是遇上了拿着借来的资质打一枪换一个地方的主儿，更愁煞人。这样的事情我们遇到不止一例了。真没办法。”这位受访者反问：“总得有个场地让我们在质疑、投诉时能找到人吧？”宋熙文告诉记者，开标时合格的场地意味着可以有效隔离相关利益人等，场地内的合格监控设备则可以实现监管要求。因此，符合要求的场地是规范开标的前提。 而在政府采购电子化管理的背景下，采购计划审批、采购方式变更等监管环节逐步进行电子化操作，很多省份的采购人在接到项目审批后只需轻轻点击鼠标，就能在当地的代理机构库中寻找可供委托的采购代理机构。而对于政府采购监督管理部门而言，电子化管理为代理机构备案成为监督硬手段创造了新的条件。那些未能满足当地提出的备案条件的代理机构，将不会出现在当地政府采购管理系统的代理机构库中，采购人通过该系统选择代理机构时，这样的代理机构就不会出现在采购人视野里，从而不可能有被选择的机会。 设置备案门槛出于地方保护吗 而这样的被选择机会，对代理机构而言，当然是弥足珍贵的。“这在我看来，就是一种地方保护主义。”中国机械进出口（集团）有限公司（以下简称中机）经理人李杭观点很鲜明。在李杭看来，假如因为当地没有场地（或场地不合格）就不能在当地展业，其理由是站不住脚的，她认为，中机代理的项目中，很多是全国性超大额项目，如果采购人同意使用中机在京场地来京开标，便可享受更加专业、标准的场所以及全国性的专家库。“一些地方如因场地原因而不让外地代理机构备案，他们在做大项目时就很可能把全国最好的代理机构及其设备拒之门外。场地搬不走并不意味着就做不成项目。”李杭说。 然而不可否认，场地等硬件问题终究是个现实问题。像中机那样能够吸引采购人来京开标的大公司毕竟是少数，就像上述那位监管部门受访者所说的，“招标总得有个场地”，记者采访发现，一些代理机构一般采用临时租用或借用的方式来解决场地问题，另外，很多地方现在的公共资源交易中心也可为代理机构提供开标场所。 国信招标集团总工程师荆贵锁认为，采购人选择哪家代理机构是采购人的权利，如果因此连被选择的机会都没有是不妥的。61号令毕竟明确规定，“政府采购代理机构可以在全国范围内依法代理政府采购事宜。任何单位和个人不得采取任何方式，阻挠和限制政府采购代理机构依法进入本地区或者本行业的政府采购市场。”一些代理机构负责人甚至猜测，地方保护主义是导致异地备案成为钳制手段的背后原因。“今天对搬不走的场地提出要求，明天又要求人员必须固定在当地，后天提出设立子公司的要求，每个要求看似都是有道理但都没有上位法依据，每个要求都会给异地代理机构增加负担。”一位代理机构负责人说。 理性看待异地代理 不得不说的是，对于监管部门而言，对异地代理机构的监督管理的确是个难题。“有的人假充是某甲级公司的项目组，拿着借来的资质就敢做项目。拿钱后就消失了，后续的验收、质疑投诉等都找不到人。”宋熙文的担忧得到了另一位监管人员的认同：“万一对方留的电话打不通、总公司又一再推脱怎么办？我们总不可能常年去他们外地的公司盯着。” 一位监管人员则认为，61号令赋予了监管部门要求场地的权力：“该条例要求代理机构必须具有开展政府采购代理业务所需的开标场所，这些异地代理机构如果在本地没有场所，就不符合条例规定。”对此观点，观韬律师事务所律师高虹静认为，这些要求是针对资质申请时提出的，资质审批下来，就意味着认可该代理机构具有开展政府采购代理业务所需的开标场所，监管部门应予以认可。对此，江苏省财政厅政府采购管理处负责代理机构工作的科长王坤鹏表示，没有上位法作为依据，江苏并未对异地代理机构的场地作出明确要求。“但是监管的确是个问题，我们还是要求他们在本地要设常驻办事处。”王坤鹏说。 浙江省财政厅一位工作人员则对这种监管尺度表达了“两难”之感：在上位法缺失的情况下，备案等管理制度严了，对代理机构权益是个侵犯，甚至形成地方保护主义；管理制度宽了，又容易滋生违法违规行为。“但矛盾的主要方面还是目前监管偏宽。资质拿去后，几百万、几千万元的项目就做了，这中间有多少项目真正严格执行了法律法规，要打一个问号。有些招标代理机构做项目仅仅是替业主走个程序。这样下去，迟早是要出问题的。”这位监管人员认为，管理应当是多维度、全流程的。备案环节主要是严把准入门槛，而在这个环节尚不确定的情况下，可通过推进从业人员培训监管制度、单个项目监督考核制度、严格查处问责制度等完善代理机构的异地执业监管。 国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新认为，备案的目的主要在于明确异地展业的监管权归项目所在地所有；而不对场地、常驻人员等提出要求，就限制了这种监管权的实施。“未来电子化开评标实施以后，也许能够解决目前浮出水面的场所备案问题。但是要彻底解决异地展业的监管难题，还需进一步完善上位法，明确各方权责，并提出具有可操作性的监管要求。”